«Ризик корупції можна зменшити, удосконаливши регулювання державними закупівлями»

Реформування системи державної допомоги та державних закупівель є надзвичайно важливим завданням для України, в тому числі для успішної реалізації Угоди про асоціацію з Євросоюзом та виконання інших євроінтеграційних зобов’язань. Про стан справ у цій сфері ми говорили із керівником проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС» Юджином Стюартом.

стюарт2

Чинний закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», який ухвалили в липні 2014 року, передбачає низку форм державної допомоги. Котрі з них є найбільш незвичними чи може навіть екзотичними для практики ЄС?

Форми державної допомоги зазначено у статті 4 згаданого закону. До них відносяться гранти, субсидії, капіталовкладення на неринкових умовах, пільги на сплату податків, списання боргів, державні гарантії та пільгові кредити. Такі форми не є незвичними або екзотичними для країн-членів ЄС. Важливо також, що цей закон не виключає інші форми державної допомоги. Це відповідає законодавству Євросоюзу у тому сенсі, що не так важлива форма державної допомоги, як її вплив на торгівлю і конкуренцію. Вплив має місце, коли державна допомога передбачає витрати з державних ресурсів, надає вибіркову перевагу одному чи декільком підприємствам, а також має реальний або потенційний вплив на конкуренцію і торгівлю.

Цей закон відповідає цілям Угоди про асоціацію?

Так. Серед іншого, в Україні впроваджується прозора і дієва система моніторингу та попереднього і поточного контролю за державною допомогою на кшталт тієї, що є в ЄС – а для цього відповідність європейському законодавству є обов’язковою.

Відповідно до закону, Антимонопольний комітет стає регулятором в сфері державної допомоги в Україні. Сформовано механізм повідомлення і надання згоди для нових заходів державної допомоги і моніторингу вже існуючої. Закон передбачає створення переліку і реєстру державної допомоги, річної звітності, а також для виявлення та повернення незаконної державної допомоги.

Разом з цим, на технічному рівні закон можна вдосконалити шляхом внесення змін до деяких положень. Це забезпечить повну відповідність законодавству ЄС в сфері контролю і моніторингу за наданням державної допомоги.

У будь-якому разі, це рамковий закон, який передбачає підготовку значної кількості підзаконних актів до повного набуття ним чинності в серпні 2017 року. Підзаконні акти стосуватимуться змісту і процедури. Важливо, що у них буде роз’яснено поняття категорій державної допомоги, а також визначено конкретні правила сумісності державної допомоги в кожній категорії з правилами конкуренції, в тому числі гранично допустимі рівні державної допомоги. Цими актами мають імплементувати близько 2000 сторінок регламентів Євросоюзу у зрозумілий і дієвий для України формат. Наприклад, необхідно встановити максимальний рівень державної допомоги для нових інвестиційних проектів у розмірі 50% від обсягу інвестиції. Одержувач допомоги повинен гарантувати збереження інвестицій щонайменше протягом трьох років – інакше зобов’язаний буде повернути державну допомогу.

Якою мірою нинішня система державної допомоги надає переваги деяким компаніям, створюючи вибіркове регулювання економіки?

У будь-якій країні, де відсутнє регулювання державної допомоги, зазвичай існує багато випадків необдуманих й іноді корумпованих політичних рішень стосовно надання державної підтримки окремим компаніям. Очевидно, що такі ризики вищі в тих країнах, де власники бізнесу мають тісні зв’язки з політиками, і на висококонцентрованих ринках.

Коли Закон «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» повністю набуде чинності, він не змінить минулого, так само як і структури ринків України. Проте унеможливить вибіркові і непрозорі схеми державної підтримки бізнесу, зокрема протекціонізм, що існував до того.

Існує безліч дискусій про державні підприємства, які отримують допомогу від держави, але часто виявляються нерентабельними. Який вихід із цієї ситуації?

Загалом є два типи державних підприємств в Україні – нерентабельні і рентабельні або потенційно рентабельні. Відповідно до правил державної допомоги, які будуть застосовуватися з серпня 2017 року, державна підтримка будь-якого підприємства, що перебуває в скрутному становищі, буде дуже обмеженою: надання кредиту на відновлення платоспроможності підприємства на період до шести місяців з подальшим наданням допомоги на реструктуризацію, відповідно до розробленого дієвого плану порятунку підприємства . З точки зору ринкової конкуренції та міжнародної торгівлі, немає жодного сенсу постійно підтримувати неплатоспроможну компанію – незалежно від того, державна вона чи ні. Встановлення цих досить жорстких правил держдопомоги водночас допоможе визначити доцільність задіяння варіантів приватизації чи ефективного менеджменту, так само як і варіанту ліквідації підприємства там, де інші варіанти неможливі .

В ЄС існують чотири критерії для визначення державної допомоги: чи вона надається за рахунок держави або державних ресурсів; чи надає перевагу; чи існує вибірковість; чи існує потенційна загроза конкуренції і негативний вплив на торгівлю. Така практика підходить для українських умов?

Ці чотири критерії так само підходять для України. Якщо котрийсь із цих критеріїв відсутній, дії держави не можна вважати державною допомогою, і закон до таких заходів не застосовуватиметься. Найбільш неприйнятними формами держдопомоги є пряма державна підтримка експортерів (прямий і руйнівний торговельний бар’єр). Другої формою забороненої допомоги є допомога на покриття поточних витрат компаній (операційна допомога): у більшості випадків це рівнозначно відновленню платоспроможності та реструктуризації підприємства без будь-яких умов, що сприяли б подальшій комерційній життєздатності підприємства, а тому суттєво впливає на конкуренцію. Третя форма – підтримка інвестиційних проектів або виробничих підприємств в певних традиційних секторах економіки (наприклад, вугільному та металургійному), які характеризуються надлишком виробничих потужностей на міжнародному рівні (так звані «чутливі сектори»). В останньому випадку правила державної допомоги в ЄС суттєво обмежують надання будь-якої підтримки, адже це є марнотратством. А так звана «допомога експортерам» суворо заборонена.

З інформації в українських ЗМІ може виникнути враження, що у сфері держзакупівель в Україні панує корупція великих масштабів. Певні особи сильно збагачуються за рахунок решти суспільства. Чи дійсно це так?

У дискусіях навколо реформи державних закупівель справді часто домінує думка про корумпованість. Очевидно, що витрата державних коштів через держзакупівлі створює можливості для корупції і розкрадання у всіх країнах. Однак в Україні це ще й побічний ефект системи державних закупівель, яка потребує більшого професіоналізму, дотримання процедур, більшої конкуренції і прозорості. Це зменшить масштаби корупції, хоча й не зможе гарантувати її повного усунення.

Корупція у сфері державних закупівель в ЄС оцінюється від 25-50% від вартості контракту. На основі дуже обмежених даних Рахункова палата України оцінює рівень корупції у 50%. Ці показники важко виміряти і підтвердити. Проте ризик корупції можна зменшити, удосконаливши регулювання державними закупівлями. Якщо поглянути ширше, то нинішні реформи правоохоронної та судової систем в Україні можуть допомогти виявляти випадки корупції й здійснювати належне покарання.

Чи можна прорахувати скільки грошей вдасться заощадити у разі гармонізації державних закупівель зі стандартами ЄС, у тому числі що стосується системи державної допомоги?

Оцінка заощадження коштів є проблематичною, якщо брати до уваги потенційне застосування тих чи інших правил або їх відсутності.

Головною ідеєю реформи державних закупівель є не лише заощадження коштів, але й забезпечення купівлі необхідних товарів, послуг і громадських робіт за найоптимальнішу ціну за гроші платників податків. Це означає, що укладення і виконання контракту з держзакупівель досягають в найбільш ефективний спосіб. Для досягнення оптимального результату, проведення тендеру вимагає збільшення конкуренції через більшу кількість учасників та відкритість. Цей ключовий підхід стосовно ефективності держзакупівель (а також сприяння конкуренції і прозорості) повністю відображають стандарти ЄС, встановлені відповідним законодавством і успішними практиками.

Що стосується державної допомоги, то тут ситуація дещо відрізняється. Коли регулятор відхиляє або змінює пропозицію щодо державної допомоги, то державну економію можна чітко виміряти. Аналогічно, якщо викривається та повертається незаконна державна допомога.

Україна має низку зобов’язань щодо державних закупівель у рамках контракту з розбудови держави. Чи ми їх виконали?

Коротко кажучи, відповідь «так».

«Контракт з розбудови держави» було підписано Україною та Європейським Союзом 13 травня 2014 року. Його бюджет становить 355 мільйонів євро, плюс додаткові 10 мільйонів євро для підтримки громадянського суспільства. Метою контракту є допомога уряду України у розв’язанні короткострокових потреб економічної стабілізації та впровадження реформ щодо боротьби з корупцією, державного управління, виборчої та конституційної реформ.

Згідно контракту, основними вимогами до системи державних закупівель є суттєве зменшення переліку винятків відповідно до Закону «Про здійснення державних закупівель» і гармонізація цих винятків з директивами державних закупівель ЄС; зменшення неконкурентних процедур закупівель (договірні процедури) до 10% від всіх державних закупівель у першій половині 2015 року; оприлюднення інформації щодо державних закупівель за неконкурентними процедурами, закупівель державних підприємств, річних планів держзакупівель і звітів про виконання контрактів на веб-сайтах замовників, інформації про субпідрядників і внесення змін до важливих положень контрактів, контракти щодо закупівель та інформацію про розгляд скарг з боку наглядового органу.

Що стосується винятків, то з квітня 2014 року їх залишається лише 15, і більшість відповідають стандартам ЄС. Попередня версія закону містила 39 винятків, внесених до нього в 2011-2013 роках під впливом різних політичних і корпоративних інтересів.

Частка контрактів з єдиним підрядником (або за договірними процедурами) становила 55,32% від усіх контрактів за перші 6 місяців 2015 року. Однак понад 70% з них – це контракти на закупівлю газу, електроенергії, води, централізованого опалення і поштових послуг від природних монополістів, а також понад 10% контрактів для потреб проведення антитерористичної операції у східній Україні. У випадку закупівель у природних монополістів організації, які їх здійснюють, не мають альтернативи в умовах монополізованого ринку. А отже реальна частка договірних процедур (за винятком контрактів з природніми монополістами) становить 10% у першому півріччі 2015 року.

Що стосується оприлюднення інформації, то це стало обов’язковою вимогою згідно статті 10 нової редакції Закону «Про здійснення державних закупівель», а також відповідних змін до Господарського кодексу України. Вся інформація про проведення державних закупівель має бути оприлюднена на спеціалізованому веб-порталі  – «Віснику державних закупівель» . Відповідно, ця вимога була виконана у формі чіткої та обов’язкової правової норми, якої дотримуються всі державні замовники – зокрема, державні підприємства та Антимонопольний комітет України.

На основі цих досягнень Україна на сьогодні активно доопрацьовує стратегію реформування системи державних закупівель, зокрема дорожню карту для ухвалення законодавства та стандартів ЄС у сфері державних закупівель. Це дозволить створити базу для суттєвих подальших реформ, особливо в найближчі три роки.

Додаткова інформація

Проект “Гармонізація системи державних закупівель в Україні зі стандартами ЄС” розпочався у листопаді 2013 року і працюватиме до листопада 2016-го. Проект виконує консорціум на чолі з провідною міжнародною компанією Crown Agents Ltd у співпраці з британськими компаніями BDO LLP та CIPS (Королівський інститут закупівель і постачань).

Діяльність проекту поділена на 5 компонентів, що охоплюють як реформу системи державних закупівель, так і підтримку розвитку системи державної допомоги в Україні. Відповідно, проект спрямовано на сприяння розвитку міцної та послідовної системи управління державними фінансами шляхом створення всеосяжної та прозорої нормативно-правової бази державних закупівель, їх ефективної інституційної інфраструктури, системи відповідальної та чесної державної влади щодо державних закупівель, а також розвитку системи державної допомоги в Україні. Більше інформації на сайті проекту http://eupublicprocurement.org.ua.

Інтерв’ю Юджина Стюарта для hromadske.tv